说明：

旧文档 = 现行有效版本（总局令 44 号，12 章 105 条）；

新文档 = 征求意见稿（10 章 132 条，适配新《行政复议法》及实施条例）

下面从篇章结构、总则、复议机构人员、复议范围、复议参加人、申请、管辖、受理、审理、证据、复议决定、和解调解、监督指导、附则、新增制度多维度梳理核心变化。

一、篇章结构整体变化

1. 旧版：12 章，105 条
   第一章总则；第二章税务行政复议机构和人员；第三章税务行政复议范围；第四章税务行政复议管辖；第五章税务行政复议申请人和被申请人；第六章税务行政复议申请；第七章税务行政复议受理；第八章税务行政复议证据；第九章税务行政复议审查和决定；第十章税务行政复议和解与调解；第十一章税务行政复议指导和监督；第十二章附则。
2. 新版（征求意见稿）：10 章，132 条
   将旧版 “管辖” 并入第三章税务行政复议申请第四节；将原第八章证据并入第五章税务行政复议审理第二节；拆分原有章节，新增法律责任专章。 新目录：总则、税务行政复议机构和人员、税务行政复议申请、税务行政复议受理、税务行政复议审理、税务行政复议决定、税务行政复议和解与调解、税务行政复议指导与监督、法律责任、附则。

起草说明统计：承继 26 条、修改 74 条、新增 32 条。

二、总则部分变化

表格

三、税务行政复议机构和人员

1. 复议机构职责（第十一条）
   旧版 11 项职责；新版调整扩充为 12 项职责：增加调解、督促履行复议文书、应诉分工细化；删除部分旧表述，职责更加贴合新法。
2. 行政复议委员会
   旧版：可以成立行政复议委员会。 
   新版：应当成立税务行政复议委员会，明确三类必须提交委员会的案件：重大疑难复杂、专业技术性强、复议机构认为有必要。
3. 新增【回避制度】（第十三条）
   行政复议人员与案件有利害关系应当回避，旧版无专门回避条款。
4. 人员队伍建设
   新增要求建立专业化复议人员队伍，人员配置要匹配办案任务；保留初次从事复议人员须取得法律职业资格。

四、税务行政复议范围（重大扩充）

1. 可复议行为（第十四条）

新增受案类型1）征收社会保险费、非税收入行为（落实税费皆重）； 2）行政协议行为； 3）确定重大税收违法失信主体行为； 4）税务赔偿 / 不予赔偿决定。

发票管理行为修改：适配数电票，由 “发售、收缴、代开发票” 改为代开、限制开具、收缴、停止发放、额度确定或者调整。

行政处罚增加种类：增加责令停业整顿。

2. 旧版没有，新版新增：不属于行政复议范围清单（第十五条）

明确排除：规章、规范性文件、人事奖惩任免。

受理章节还继续补充不予受理：行政指导（约谈、风险提示）、过程性行为、上级监督行为、信访处理、移送公安的行为。

###3. 附带审查规范性文件 旧版：可以一并审查国家税务总局、其他部门、各级税务机关、地方政府及部门的规定，不含规章。 新版：扩充，增加法律、法规、规章授权组织的规范性文件；同时明确可以在复议决定作出前随时提出附带审查。

五、复议参加人（申请人、被申请人、第三人）

1. 申请人主体扩张

• 新增个体工商户规则：以营业执照登记经营者为申请人；
• 新增农村集体经济组织、村委会、村民小组、业主委员会复议主体资格；规定半数以上成员 / 业主可以名义申请复议。
• 代表人制度：旧版同一案件申请人超 5 人推选 1?5 名代表；新版超过 10 人推选 2?5 名代表人，增加推选书要求，代表人变更请求、撤回复议需要被代表当事人同意。

2. 被申请人规则更新

• 共同行政行为：税务机关 + 其他组织共同作出行为，税务机关为被申请人，其他组织列为第三人（旧版无）；
• 被撤销 / 职权变更税务机关：直接明确继续行使职权的税务机关作为被申请人；
• 重大税务案件审理被申请人规则重大修改
  旧版：审理委员会所在税务机关为被申请人；新版：被申请人仍是审理委员会所在税务机关，但复议机关变成该机关的上一级税务局。

3. 代理人制度
   旧版：申请人、第三人可委托 1?2 代理人；被申请人不得委托外部人员。 新版：明确代理人范围：律师、基层法律服务工作者、近亲属、工作人员、税务师；被申请人应当指定 1?2 名本单位工作人员，不得仅委托律师。

六、税务行政复议申请 

1. 申请期限

 1）一般期限：知道 / 应当知道行政行为起60 日不变； 2）新增 3 项期限规则（旧版缺失）① 未告知复议权利、复议机关、期限：申请期限从知道复议权利起算，最长不超过1 年； ② 最长保护期：自行政行为作出起超过 5 年不予受理； 3）期限起算：新增电子送达文书起算规则；补充拒绝签收的起算。

2. 复议前置规则发生重大变化（第三十八条）

旧版：仅征税行为复议前置，且纳税前置（缴清税款滞纳金或提供担保）。 新版复议前置范围扩大： ①征税行为（保留纳税前置，援引征管法）； ②税务机关当场作出行政处罚； ③部分不履行法定职责情形； ④部分政府信息公开不予公开行为； ⑤法律、法规规定其他情形。

补充：税务机关未告知复议前置，当事人直接起诉，起诉到法院驳回起诉的期间不计入复议申请期限。

3. 申请方式

• 明确互联网渠道申请，线上提交材料不需要再提交纸质；电子到达系统视为收到申请；
• 新增 “一事一申请”：对多个行政行为不服，应当分别申请复议；
• 新增：对当场处罚不服，可以向作出处罚的税务机关提交复议申请；该机关可以 5 日内转送，也可以自行纠错。

4. 管辖（从旧独立第四章，改为申请一章第四节） 

1）共同行政行为管辖：税务机关与其他机关共同作出行为，可以向任意一个有管辖权复议机关申请，共同作出复议决定； 2）计划单列市税务局：向总局申请复议不变；税务所、分局、稽查局管辖不变。

 七、税务行政复议受理

1. 受理条件细化
   专门对 “利害关系” 列举 3 种情形；
2. 补正期限修改
   旧版只写 5 日内通知补正，无补正期限；新版：收到补正通知10 日内提交补正材料，可以申请延期；无正当理由逾期不补正视为放弃申请。
3. 明确不予受理的几类行为
   风险提示、约谈、过程性行为、信访处理、移送公安；
4. 新增程序性驳回情形：请求明显无事实法律依据；不属于税务机关职权；已经生效裁判确认效力；
5. 错列被申请人：旧版不变更则不予受理 / 驳回；新版：告知变更，不同意变更直接不予受理说明理由。

 八、税务行政复议审理（变化最大章节，新增简易程序）

旧版第八章证据并入本章第二节；旧第九章审查决定拆分审理、决定两章。 

1. 审理模式：普通程序 +新增简易程序简易程序适用情形： ①当场作出行政行为；②涉案款额 3000 元以下；③政府信息公开案件；各方当事人同意也可适用简易程序。 - 简易程序：审理人员可以 1 人；答复期限缩短（被申请人 5 日内答复）；审理期限30 日；可书面审理；可转为普通程序。 普通程序审理期限依旧 60 日，最多延长 30 日。

2. 新增制度 1）提级审理：上级复议机关可以提审下级管辖重大疑难案件；下级也可以报请上级提审； 2）合并审理：同一 / 同类行政行为，可以合并审理、合并作出复议决定； 3）回避制度（前面已提）； 4）勘验、鉴定：鉴定时间不计入审限，鉴定费当事人承担。

3. 证据规则修改 1）申请人举证责任细化；新增：行政程序中无正当理由不提交证据，复议才提交，复议机关不予采纳； 2）证据排除：旧版 “偷拍偷录窃听”；新版修改为严重违反法定程序收集证据； 3）被申请人补充证据：申请人复议中提出新理由新证据，复议机构同意，被申请人可以补充证据。

4. 听证制度修改 旧版：重大复杂案件，可以听证。 新版：重大疑难复杂案件应当组织听证；申请人请求可以听证；增加听证主持人、听证员配置；被申请人负责人应当参加听证。

5. 复议中止、终止

• 中止情形扩充；增加调解和解协商一致可以中止；
• 明确复议机关无正当理由中止，上级税务机关应当责令恢复审理。

6. 附带审查规范性文件（第九十?九十三条） 

旧版：有权处理 30 日处理，无权 7 日转送。 新版增加：处理时要书面通知制定机关提交答复；明确认定规范性文件违法的具体情形；复议机关有权的可以直接停止该条款执行，责令纠正。

 九、税务行政复议决定（第六章，新增多种决定类型） 

旧版决定类型：维持、履行、撤销 / 变更 / 确认违法、驳回申请。新版增加：确认无效决定；专门增加行政协议案件处理规则；细化变更、撤销、确认违法、确认无效适用条件。

1. 变更决定（第九十六条）
   明确 “内容不适当”“适用依据错误” 的具体情形；变更不得对申请人更为不利，但第三人提出相反请求除外。
2. 撤销并责令重作
   细化适用情形；区分程序违法撤销可以作出相同行为，其余不能同一事实理由作出相同行为。
3. 确认违法（第九十九条）
   区分撤销会损害公共利益、程序轻微违法、无撤销内容等多种情形，细化 “程序轻微违法” 定义。
4. 新增确认无效（第一百零一条）
   重大明显违法（无主体资格、无法律依据、客观不能实施），可以确认无效。
5. 驳回行政复议请求
   扩充驳回情形；
6. 被申请人不提交证据材料
   视为没有证据依据，但是第三人提供证据除外（旧版无该例外）。
7. 行政协议专门条款
   针对行政协议不履行、变更解除，规定继续履行、赔偿、补偿。
8. 赔偿处理细化
   区分一并提出赔偿、未提出赔偿请求两种情形，明确驳回赔偿请求的法定情形。

十、和解与调解（第七章） 

旧版：和解调解仅限自由裁量行为、行政赔偿、行政奖励、合理性问题。新版删除范围限制，只要自愿、合法，不损害国家、公共利益、他人合法权益，不违反强制性规定即可调解和解。 新增：调解过程中当事人为调解作出的妥协认可，不能作为后续审理对其不利证据。

 十一、指导监督、法律责任、附则

1. 指导监督
   强化对被申请人履行复议决定书、调解书、意见书的监督；增加约谈负责人、通报批评手段。
2. 新增【法律责任专章】（第九章）
   旧版法律责任只放在附则简单一条；新版单独成章，增加打击报复复议人员的处置（移送处分、治安、刑事）。
3. 期间计算
   3、5、7、10 日均指工作日（旧版仅 5 日、7 日为工作日）。
4. 新增：审理案件参照国务院行政复议机构发布的行政复议指导性案例。

 十二、核心重大变化总结

1. 立法依据增加社会保险法，复议范围纳入社保费、非税收入；适配数电票调整发票行为表述；
2. 复议前置范围扩大，不限于征税行为；征税行为保留纳税前置；增加最长 5 年申请保护期限，未告知复议权利最长保护 1 年；
3. 新增简易程序，繁简分流；增加提审、合并审理制度；重大疑难案件应当听证；被申请人负责人应当参加听证；
4. 复议参加人主体扩大：个体工商户、村集体、业委会；代表人制度调整；重大税务案件被申请人不变，复议机关上提一级；
5. 决定种类扩充：新增确认无效；细化确认违法、变更、撤销；增加行政协议案件处理规则；第三人请求可以突破不利变更禁止原则；
6. 调解和解不再限定于自由裁量类案件；调解妥协不得作为对当事人不利证据；
7. 证据规则新增：行政程序拒不提交证据，复议提交不予采信；第三人举证可以补救被申请人不提交证据的后果；
8. 新增回避、专业化复议队伍、法律责任专章、互联网申请渠道；明确排除各类不可复议行为（行政指导、过程行为、信访等）。