2026年9月3日，财政部、税务总局发布《关于发布〈境内单位代扣代缴自然人增值税管理办法〉的公告》（财政部 税务总局公告2026年第28号，以下简称"28号公告"），自2026年11月1日起施行。该公告是《增值税法实施条例》第三十五条授权制定的配套操作办法，旨在明确境内单位向自然人支付特定服务款项时的增值税扣缴规则。然而，仔细比对《增值税法》及其实施条例的上位法规定，并结合征管实践观察，28号公告在制度设计、逻辑自洽、操作便利等方面存在多处值得商榷的问题，可能给扣缴义务人和自然人带来不必要的合规负担。

28号公告共十五条，核心规则可概括为以下要点：

1.扣缴范围：仅适用于自然人提供研发服务、软件服务、设计服务、咨询服务、广播影视节目（作品）制作服务、文化服务、教育服务等七类服务（统称"符合规定的应税交易"），具体范围按照财政部 税务总局公告2026年第9号执行。

2.扣缴义务人：支付价款的境内单位。

3.计税方法：应扣缴增值税＝销售额×规定征收率（即3%征收率，优惠期内减按1%）。

4.扣缴触发条件：自然人与单一扣缴义务人发生符合规定的应税交易，当次（日）销售额达到按次纳税起征点（1000元）的，扣缴义务人在支付价款时代扣增值税；自然人已缴纳税款的，无需代扣。

5.附加税费：扣缴增值税时同时扣缴附加税费。

6.申报期限：计税期间为一个月，次月1日起15日内办理扣缴申报。

7.发票衔接：已扣缴增值税的应税交易，自然人申请代开发票时无需再次缴纳税款；但未免除自然人的代开发票义务。

8.平台例外：属于互联网平台内从业人员的自然人，通过互联网平台发生符合规定的应税交易，由互联网平台企业办理增值税代办申报的，不适用本办法。

9.过渡期：2026年1月1日至10月31日期间，自然人发生的符合规定的应税交易，由自然人按照《增值税法实施条例》第四十四条规定自行申报纳税。

《中华人民共和国增值税法》第十五条第二款明确规定：扣缴义务人依照本法规定代扣代缴税款的，按照销售额乘以税率计算应扣缴税额。

这里的"税率"，对于服务类应税交易，通常为6%（《增值税法》第十条第三项：纳税人销售服务、无形资产，除另有规定外，税率为百分之六）。

然而，28号公告第二条规定：自然人发生符合规定的应税交易，扣缴义务人按照下列公式计算应扣缴增值税：应扣缴增值税＝销售额×规定征收率。

"征收率"与"税率"是增值税法中两个截然不同的概念：

1.税率是一般计税方法下的法定税率，服务类通常为6%，对应的进项税额可以抵扣；

2.征收率是简易计税方法下的征收率，法定为3%，现行优惠期内减按1%，对应的进项税额不得抵扣。

28号公告将境内自然人的扣缴计税方法确定为征收率，而非增值税法第十五条规定的税率，实质上是对自然人适用了简易计税方法。虽然《增值税法》第十一条规定小规模纳税人适用简易计税方法，自然人通常被视为小规模纳税人，但问题在于：增值税法第十五条的扣缴条款统一使用"税率"，其适用对象明确为"境外单位和个人"，并未将境内自然人列为增值税扣缴对象。28号公告以部门规范性文件的形式，对境内自然人创设扣缴义务并适用征收率，在增值税法层面缺乏直接依据；其计税方法（征收率）也与增值税法第十五条规定的扣缴计税方法（税率）不一致，二者之间的衔接关系需要进一步明确。

《增值税法》第十五条第一款规定：境外单位和个人在境内发生应税交易，以购买方为扣缴义务人；按照国务院的规定委托境内代理人申报缴纳税款的除外。

可见，增值税法层面的扣缴制度，其适用对象是境外单位和个人，制度目的是解决境外主体在境内没有机构场所、难以自行申报纳税的征管难题。

而28号公告的适用对象是境内自然人。境内自然人在境内有户籍、有住所、有纳税义务，完全可以通过自行申报或代开发票的方式履行纳税义务，并不存在境外主体那样的征管障碍。将境内自然人纳入扣缴制度，其制度必要性本身就存在疑问。

当然，需要指出的是，《增值税法实施条例》第三十五条规定：自然人发生符合规定的应税交易，支付价款的境内单位为扣缴义务人。代扣代缴的具体操作办法，由国务院财政、税务主管部门制定。

这一条款为28号公告提供了行政法规层面的授权依据。但问题在于：实施条例第三十五条本身是否超越了增值税法第十五条的授权范围？增值税法第十五条的扣缴对象明确限定为"境外单位和个人"，实施条例第三十五条将扣缴对象扩展至"境内自然人"，是否属于对法律的扩大解释，存在合法性争议。28号公告作为部门规范性文件，进一步细化了这一存在上位法争议的制度，其合法性根基并不稳固。

《增值税法》第十五条对扣缴的应税交易范围没有做任何限制——境外单位和个人在境内发生的任何应税交易，购买方均为扣缴义务人。

《增值税法实施条例》第三十五条同样使用了"符合规定的应税交易"的表述，虽然"符合规定"为后续限缩预留了空间，但条例本身并未对交易范围进行列举式限制。

然而，28号公告第一条将扣缴范围严格限定为七类服务：研发服务、软件服务、设计服务、咨询服务、广播影视节目（作品）制作服务、文化服务、教育服务。除此之外的其他应税交易（如货物销售、加工修理修配服务、运输服务、建筑服务、经纪代理服务、租赁服务等），即使境内单位向自然人支付价款，也不适用本办法的扣缴规则。

这种列举式限缩带来五个问题：

1.制度覆盖不完整：大量自然人向单位提供的服务（如经纪代理、加工修理修配、运输、建筑、租赁等）不在扣缴范围内，仍需自然人自行申报或代开发票，征管漏洞依然存在，实施条例第三十五条的立法目的未能充分实现。

2.边界认定困难：七类服务之间、七类服务与非列举服务之间的边界并不清晰。例如，"咨询服务"与"经纪代理服务"如何区分？"设计服务"与"建筑服务"中的设计环节如何划分？"文化服务"与"教育服务"如何界定？"加工修理修配服务"与"研发服务"中的试制环节如何区分？扣缴义务人在实务中需要准确判断每一笔付款是否属于列举范围，增加了合规难度。

3.政策依据援引复杂：28号公告规定七类服务的具体范围按照财政部 税务总局公告2026年第9号执行，而9号公告是关于增值税征税具体范围的规定，内容繁杂。扣缴义务人需要同时查阅28号公告和9号公告才能准确判断扣缴范围，政策援引链条过长，不利于实务操作。

4.同类交易不同待遇，程序不公：按28号公告规定，会出现一个荒诞情形——同样是与自然人的应税交易，同样是不达增值税起征点，比如一个自然人给企业提供了软件服务获得报酬800元，另一个自然人给企业提供了修理修配服务也是获得报酬800元，两笔交易均未超过增值税按次起征点（1000元），都不需要代扣增值税。但是，软件服务属于28号公告列举的七类服务，扣缴义务人需要就该笔交易办理增值税扣缴申报；而修理修配服务不属于公告列举范围，扣缴义务人无需办理任何申报。同样是未达起征点、同样不产生应纳税额，仅因服务类型不同，一方需要申报、另一方无需申报，制度设计的公平性和合理性存疑。这种差别待遇不仅增加了扣缴义务人的判断成本和申报负担，也缺乏令人信服的政策理由。

5.扣缴范围选取不科学，与9号公告附件2不一致：28号公告规定七类服务需要扣缴，但《财政部 税务总局关于增值税征税具体范围有关事项的公告》（财政部 税务总局公告2026年第9号）附件2中规定的服务税目远不止七类，其中有大量与列举服务性质类似、同样由自然人频繁向企业提供的服务，并未列入扣缴范围。例如，9号公告中的"信息技术服务"下除软件服务外，还有信息系统服务、业务流程管理服务等；"鉴证咨询服务"下除咨询服务外，还有认证服务、鉴证服务等；"文化创意服务"下除设计服务外，还有知识产权服务、广告服务等。这些服务与已列举的服务在交易模式、自然人参与度、征管难度等方面并无本质区别，却被排除在扣缴范围之外，说明28号公告的扣缴范围选取缺乏科学、统一的标准，随意性较大，制度的严谨性不足。

28号公告在制度设计上存在一个明显的逻辑矛盾：前面条款规定扣缴义务人应当代扣增值税，后续条款又规定了大量无需扣缴的情形，导致扣缴义务处于不确定状态。

具体而言：

28号公告第三条规定：自然人已缴纳税款的，扣缴义务人无需代扣增值税。

这一规定本身合理，但问题在于：扣缴义务人在支付价款时，如何判断自然人是否已经缴纳税款？公告没有规定自然人需要提供何种完税证明，也没有规定扣缴义务人的审核义务边界。如果自然人声称已缴税但实际未缴，扣缴义务人未代扣的责任由谁承担？公告未予明确。

28号公告第三条规定，只有当次（日）销售额达到按次纳税起征点（1000元）的，才需要代扣。这意味着大量小额交易（未达1000元）不需要扣缴。

但第六条又规定：自然人与单一扣缴义务人发生符合规定的应税交易，当次（日）销售额未达到增值税按次纳税起征点、适用免征增值税政策、按照本办法第三条规定无需代扣增值税的，扣缴义务人应当按照本办法第五条规定向主管税务机关办理申报。

也就是说，即使不需要代扣税款，扣缴义务人仍然需要办理扣缴申报。这种"不扣但要报"的制度设计，实质上是将自然人的申报义务转嫁给了扣缴义务人，却没有相应减少扣缴义务人的合规成本。

更为关键的是，公告第六条"未达起征点也要申报"的规定，与《增值税法实施条例》第四十四条存在直接冲突。根据实施条例第四十四条规定，按次纳税的纳税人，销售额达到起征点的，应当自纳税义务发生之日起至次年6月30日前申报纳税。这一规定的逻辑是：未达起征点的，不产生纳税义务，也就无需申报纳税；只有达到起征点的，才需要在规定期限内申报。而28号公告第六条要求扣缴义务人对未达起征点的交易也进行申报，实质上是对未达起征点、不产生纳税义务的交易施加了申报义务，与实施条例第四十四条"达到起征点才申报"的规则相矛盾，属于部门规范性文件对行政法规规定的突破。

28号公告第三条规定"当次（日）销售额达到按次纳税起征点的"才需要扣缴，第六条规定未达起征点的也需要申报，但公告并未解决一个关键的实务问题：如果同一个自然人与同一个扣缴义务人在一个月内发生两次或以上的应税交易，其中每一笔单独看都不达增值税按次起征点（1000元），扣缴义务人应当如何处理？

具体而言，假设某自然人在一个月内向同一企业提供了三次咨询服务，每次报酬800元，合计2400元：

1.按次计算：每次800元，均未达1000元起征点，均无需代扣增值税；

2.但扣缴义务人仍需分别就三笔交易办理扣缴申报（根据第六条），一个月内仅对同一个自然人就需要进行三次申报。

如果该企业有多个自然人提供服务，每月的申报工作量将呈倍数增长，极大增加扣缴义务人的合规负担。根据增值税法及其实施条例规定按次纳税，不能简单合并计算销售额判断起征点，但28号公告至少应当明确按次申报的具体操作流程，或允许扣缴义务人对同一自然人当月多笔未达起征点的交易汇总申报，在不违反按次纳税原则的前提下简化申报流程，降低扣缴义务人工作量。

增值税起征点制度的功能是对小额交易豁免纳税义务，降低自然人的纳税成本。而扣缴制度的功能是通过支付方代扣代缴，加强税源管控。将二者叠加适用，必然导致"大部分交易因未达起征点而无需扣税，但仍需申报"的尴尬局面，既没有实现源泉扣缴的征管效率，也没有体现起征点制度的便利化初衷。

28号公告在实务操作层面，对扣缴义务人和自然人都提出了较高的专业要求，其便利性甚至不如传统的"自然人到税务局代开发票"模式。

28号公告第二条规定：自然人符合增值税优惠政策适用条件的，应当告知扣缴义务人，并如实提供信息资料，扣缴义务人按照有关规定计算应扣缴增值税。

这一规定将判断自然人是否符合增值税优惠政策条件的责任，部分转移给了扣缴义务人。但实务中：

1.自然人往往不了解自己是否符合优惠条件（如小规模纳税人减免、残疾人免税、技术转让免税等）；

2.扣缴义务人更不了解自然人的整体涉税情况，无法准确判断其是否符合优惠条件；

3.公告没有规定自然人需要提供何种证明材料，也没有规定扣缴义务人审核到何种程度即可免责。

结果是：扣缴义务人要么从严处理（不适用任何优惠，一律按征收率扣缴），导致自然人多缴税；要么从宽处理（轻信自然人的口头告知），面临未足额扣缴的法律风险。无论哪种选择，都存在合规隐患。

如前所述，28号公告仅将扣缴范围限定为七类服务，且具体范围需要援引2026年第9号公告。实务中，企业向自然人支付的款项种类繁多，财务人员需要逐笔判断是否属于七类服务范围，这对非税务专业的财务人员来说难度极大。

例如：

1.企业向自然人支付的"顾问费"，属于咨询服务还是经纪代理服务？

2.企业向自然人支付的"培训费"，属于教育服务还是文化服务？

3.企业向自然人支付的"视频制作费"，属于广播影视节目制作服务还是其他服务？

4.企业向自然人支付的"外观设计费"，属于设计服务还是研发服务？

5.企业向自然人支付的"设备维修费"，属于加工修理修配服务还是研发服务中的技术服务？

这些边界问题，即使是专业税务人员也可能存在不同理解，要求企业财务人员准确判断，显然不现实。一旦判断错误，将面临应扣未扣（该扣的没扣）或不应扣而扣（不该扣的扣了）的双重风险。

在28号公告实施前，境内单位向自然人支付服务款项，通常的操作模式是：自然人到税务机关（或电子税务局）申请代开发票，代开时一次性缴纳增值税及附加税费，企业凭发票入账并支付款项。

这种模式的优势在于：

1.自然人端：代开发票时，税务机关会自动判断税目、税率、优惠政策，自然人无需自行判断；

2.企业端：只需审核发票真实性，无需承担扣缴义务和判断责任；

3.税务机关端：代开环节即完成税款征收，征管效率高。

而28号公告实施后，操作模式变为：企业判断是否属于扣缴范围→判断是否达到起征点→判断是否适用优惠→计算扣缴税额→支付款项时代扣→次月办理扣缴申报→自然人仍需申请代开发票。

显然，新模式比传统模式增加了企业的判断成本和操作成本，却没有减少自然人的代开发票义务（详见下文），整体便利性不升反降。

28号公告最令人困惑的制度设计之一是：扣缴义务人代扣代缴增值税后，自然人仍然需要申请代开发票，公告没有建立"扣缴申报替代代开发票"的机制。

28号公告第五条规定：已按照本办法规定扣缴增值税的应税交易，自然人申请代开发票时无需再次缴纳税款；自然人未申请代开发票的，扣缴义务人可以向自然人发起开票提醒，由自然人确认后向主管税务机关申请代开发票。

这一规定明确了两个要点：

1.已扣缴增值税的，自然人代开发票时无需重复缴税（这是合理的，避免重复征税）；

2.但自然人仍然需要申请代开发票，扣缴义务人甚至可以"发起开票提醒"。

这意味着，28号公告建立的扣缴制度，只是将税款征收环节从"代开发票时"前移到"支付价款时"，但没有改变"自然人必须代开发票"的发票管理模式。企业在完成扣缴申报后，仍然需要向自然人索取发票作为税前扣除凭证，自然人仍然需要到税务机关代开发票。

值得注意的是，对于互联网平台内从业人员，现行制度已经建立了平台代办申报机制。根据相关规定，互联网平台企业为平台内从业人员办理增值税代办申报后，平台内从业人员可以不再代开发票，平台企业的代办申报记录可以作为税前扣除凭证。

这种"以报代票"的制度设计，真正实现了便利化——平台企业代办申报后，自然人无需再代开发票，企业也无需再向自然人索取发票，申报记录即替代了发票的凭证功能。

然而，28号公告对于境内单位代扣代缴自然人增值税，没有建立类似的"以报代票"机制。扣缴义务人完成扣缴申报后，仍然需要自然人代开发票，扣缴申报记录不能替代发票作为税前扣除凭证。

这种制度差异导致一个荒谬的结果：同样是向自然人支付服务款项，通过互联网平台支付的，平台代办申报后无需代开发票；不通过平台、直接支付的，企业扣缴申报后仍然需要代开发票。两种模式的经济实质完全相同，却因支付渠道不同而适用不同的发票管理规则，制度统一性和公平性存疑。

对于扣缴义务人而言，28号公告实施后的实际操作流程是：

1.判断是否属于七类服务范围；

2.判断是否达到起征点（1000元）；

3.判断是否适用优惠政策；

4.计算并代扣增值税及附加税费；

5.次月办理扣缴申报；

6.向自然人索取代开发票（或提醒自然人代开）；

7.凭发票入账并作为税前扣除凭证。

可以看到，扣缴义务人在完成了全部扣缴操作后，仍然需要走一遍发票索取流程，扣缴操作并没有替代或简化发票流程，反而是在原有发票流程之外增加了一套扣缴流程。这种制度设计不仅没有减轻扣缴义务人的负担，反而增加了其合规成本。

28号公告的标题是《境内单位代扣代缴自然人增值税管理办法》，其适用对象明确限定为"境内自然人"。然而，《增值税法》第十五条规定的扣缴制度，其首要适用对象是境外单位和个人。28号公告作为增值税法实施后重要的扣缴配套文件，却完全没有涉及境外单位和个人的扣缴操作办法，留下了制度空白。

根据《增值税法》第十五条，境外单位和个人在境内发生应税交易，以购买方为扣缴义务人，按照销售额乘以税率计算应扣缴税额。但在实务操作层面：

1.境外个人的身份如何认定？需要提供何种证明材料？

2.境外个人是否适用增值税起征点？是否适用小规模纳税人优惠政策？

3.境外个人提供服务的税目、税率如何判断？

4.扣缴义务人如何办理扣缴申报？需要填报何种申报表？

5.扣缴税款后，境外个人是否需要代开发票？扣缴完税凭证能否作为税前扣除凭证？

这些实务操作问题，28号公告均未涉及。虽然《增值税法实施条例》第三十五条第二款提到了"境外单位或者个人向自然人出租境内不动产"的特殊规则，但对于境外个人在境内提供服务的一般情形，仍然缺乏系统的操作办法。

28号公告仅规范境内自然人的扣缴，境外个人的扣缴则需要适用其他规则（或暂时无明确规则），导致境内单位在向不同身份的自然人支付款项时，需要适用不同的扣缴制度：

1.向境内自然人支付七类服务：适用28号公告，按征收率扣缴；

2.向境内自然人支付其他服务（含加工修理修配服务等）：不适用28号公告，自然人自行申报（代开发票时缴纳也是自行申报的一种形式）；

3.向境外个人支付服务：适用增值税法第十五条，按税率扣缴，但操作办法不明确。

这种因身份和服务类型不同而碎片化的扣缴制度，极大地增加了境内单位的合规复杂度。企业财务人员需要同时掌握多套规则，准确判断每一笔付款的适用制度，出错概率显著上升。

28号公告第十四条规定：属于互联网平台内从业人员的自然人，通过互联网平台发生符合规定的应税交易，符合互联网平台企业为平台内从业人员办理代办申报相关规定，由互联网平台企业按照有关规定办理增值税代办申报的，不适用本办法。

这一条款将通过互联网平台发生的交易排除在28号公告适用范围之外，适用平台代办申报制度。然而，28号公告规定的"境内单位代扣代缴"与"互联网平台企业代办申报"，在经济实质上并无本质区别，却被设计为两种不同的法律形式，适用不同的规则，只会增加麻烦而不是便利。

从对比可以看出，两种制度的核心功能都是通过支付方/平台代自然人完成增值税申报缴纳，经济实质完全相同。但二者仍存在以下实质区别：

一是发票管理不同：平台代办申报实现了"以报代票"，而单位代扣代缴没有实现，扣缴后仍需自然人代开发票；

二是纳税人主体与优惠适用不同：互联网平台企业作为独立的增值税纳税人，可以以自身名义享受小规模纳税人优惠政策（月销售额10万元以下免征增值税），而境内单位代扣代缴模式下，自然人本身是否适用小规模纳税人优惠需要由扣缴义务人逐笔判断，且扣缴义务人无法以自身名义享受该优惠，政策适用的便利性和确定性存在明显差异。

1.规则碎片化：企业需要同时掌握两套规则，判断每一笔交易应适用哪一套，增加合规成本。

2.税负差异：通过平台支付的，平台代办申报后无需代开发票；直接支付的，单位扣缴后仍需代开发票。同样的交易，因支付渠道不同而承担不同的发票合规成本。

3.征管资源浪费：税务机关需要同时维护两套征管系统，对同类交易进行不同方式的监管，征管资源未能高效配置。

从便利化和统一性的角度，更为合理的制度设计应该是：

1.统一扣缴/申报制度：将境内单位代扣代缴与平台代办申报合并为统一的"支付方扣缴申报"制度，无论是否通过平台，均适用同一套规则；

2.统一实现"以报代票"：扣缴义务人完成扣缴申报后，自然人无需再代开发票，扣缴申报记录作为税前扣除凭证，真正实现便利化；

3.统一交易范围：不再限定七类服务，凡境内单位向自然人支付应税交易款项，均适用扣缴申报制度，实现征管全覆盖。

28号公告显然没有朝着这个方向推进，反而在已有平台代办申报制度之外，又建立了一套适用范围更窄、便利性更差的扣缴制度，制度割裂进一步加剧。

28号公告作为《增值税法实施条例》第三十五条的配套操作办法，在制度设计上存在以下突出问题：

1.与上位法存在冲突：计税方法用"征收率"而非增值税法第十五条规定的"税率"；增值税法第十五条的扣缴对象明确为"境外单位和个人"，28号公告将扣缴对象扩展至"境内自然人"，上位法依据存在争议。

2.扣缴范围过度限缩且不科学：仅列举七类服务，与上位法未做限制的规定不一致；9号公告附件2中大量类似服务未被列入，范围选取缺乏统一标准；边界认定困难，覆盖不完整。

3.内部逻辑矛盾：既要扣缴又规定大量无需扣缴的情形，"不扣但要报"的设计增加了扣缴义务人负担，且与实施条例第四十四条"达到起征点才申报"的规则冲突；同一自然人多次交易的申报操作规则空白。

4.同类交易不同待遇：同样未达起征点，软件服务需要申报、修理修配服务无需申报，制度公平性存疑。

5.实务操作困难：扣缴义务人和自然人难以准确把握优惠政策边界和扣缴范围，便利性不如传统代开发票模式。

6.未减轻扣缴义务人负担：扣缴后仍要求自然人代开发票，没有建立"以报代票"机制，扣缴流程与发票流程双重叠加。

7.境外个人规则缺位：未涉及境外单位和个人的扣缴操作办法，与增值税法第十五条的衔接存在空白。

8.与平台代办申报制度割裂：同质行为适用不同规则，增加而非减少了征管复杂度和合规负担。

针对上述问题，建议财政部、税务总局在28号公告正式施行前，从以下方面进行修改完善：

1.明确计税方法的法律依据：说明境内自然人适用征收率扣缴的合法性依据，消除与增值税法第十五条扣缴计税方法规定之间的衔接疑问。

2.扩大扣缴范围或取消列举限制：要么将扣缴范围扩大至所有应税交易（含加工修理修配服务等），实现征管全覆盖；要么明确列举范围的合理性依据，并提供清晰的边界判定指引；同时确保与9号公告附件2的服务分类保持协调一致。

3.简化"不扣但要报"的规则：对于未达起征点、适用免税、已缴税等无需扣缴的情形，免除扣缴义务人的申报义务，或改为按年度汇总申报，降低合规成本；同时确保与《增值税法实施条例》第四十四条的规定保持一致。

4.明确多次交易的申报操作细则：鉴于增值税法及其实施条例规定按次纳税，同一自然人与同一扣缴义务人在一个月内多次发生应税交易的，不宜简单合并计算销售额判断起征点；建议明确按次申报的具体操作流程，或允许扣缴义务人对同一自然人当月多笔未达起征点的交易汇总申报，在不违反按次纳税原则的前提下简化申报流程，降低扣缴义务人工作量。

5.消除同类交易不同待遇：要么对所有未达起征点的交易统一免除申报义务，要么统一要求申报，避免因服务类型不同产生差别待遇。

6.建立"以报代票"机制：明确扣缴义务人完成扣缴申报后，自然人无需再代开发票，扣缴申报记录作为税前扣除凭证，与平台代办申报制度保持一致。

7.补充境外个人扣缴规则：在28号公告中增设境外单位和个人的扣缴操作办法，或另行制定专门文件，填补制度空白。

8.统一扣缴申报与平台代办申报制度：将两套制度合并为统一的支付方扣缴申报制度，适用相同的规则和发票管理要求，消除制度割裂。

9.延长过渡期或暂缓施行：鉴于28号公告存在上述问题，建议适当延长过渡期，在充分听取纳税人和基层税务机关意见的基础上修改完善后再施行。

在28号公告正式施行前，建议境内单位（扣缴义务人）做好以下准备：

1.梳理向自然人付款的业务类型：对照28号公告列举的七类服务，梳理本企业向自然人支付的款项中哪些属于扣缴范围，建立分类台账。

2.修订合同模板：在与自然人签订的服务合同中，增加增值税扣缴条款，明确价款是否含税、扣缴税额的计算方式、实际支付金额等，避免争议。

3.建立内部扣缴操作流程：明确业务部门、财务部门、税务部门在扣缴流程中的职责分工，建立付款审核、税额计算、扣缴申报、发票索取的标准化流程。

4.加强财务人员培训：组织财务人员学习28号公告及相关政策，重点掌握七类服务的范围判断、起征点（1000元）适用、优惠政策条件、扣缴申报流程等。

5.关注政策后续动态：28号公告目前仍处于发布初期，后续可能出台补充文件或征管口径，企业应密切关注，及时调整操作流程。

6.高度重视"不扣也要报"的申报义务：按照28号公告第六条规定，即使向自然人支付的金额未达到增值税按次起征点（1000元）、未实际扣缴增值税，只要属于七类服务范围，扣缴义务人也需要按规定办理扣缴申报。这一规则与个人所得税的"全员全额申报"类似——无论是否实际产生应纳税额，都需要进行申报。企业财务人员务必注意，不能因为金额小、未扣税就忽略申报义务。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条规定，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，可以处二千元以上一万元以下的罚款。企业应建立完整的自然人付款台账，确保每一笔属于扣缴范围的交易（无论是否达起征点、是否实际扣税）都按规定完成申报。

7.无把握时继续按原流程执行：如果企业财务人员对28号公告的规定（尤其是七类服务的范围判断、优惠政策适用条件、起征点的具体适用、多次交易申报操作等）无准确把握，建议继续按原操作流程执行，即继续要求自然人先到税务局（或电子税务局）代开合规发票后，再支付款项。这种传统模式虽然对自然人来说需要跑一趟税务机关或在电子税务局申请，但对企业而言合规风险最低——企业只需审核发票的真实性和合规性，无需承担扣缴义务判断、税额计算、扣缴申报等一系列复杂操作，也避免了因判断错误导致应扣未扣或不应扣而扣的法律风险。待企业对28号公告的规则充分理解、内部流程完全理顺后，再切换至扣缴模式更为稳妥。