第四条 法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人为扣缴义务人。

纳税人、扣缴义务人必须依照法律、行政法规的规定缴纳税款、代扣代缴、代收代缴税款。

根据上述规定，行政法规是可以设定税款代扣代缴的扣缴义务人的。

虽然增值税法没有规定境内支付单位对境内自然人应税交易的扣缴义务，但《中华人民共和国增值税法实施条例》第三十五条有规定：

第三十五条自然人发生符合规定的应税交易，支付价款的境内单位为扣缴义务人。代扣代缴的具体操作办法，由国务院财政、税务主管部门制定。

境外单位或者个人向自然人出租境内不动产，有境内代理人的，由境内代理人申报缴纳税款。

所以，28号公告规定“境内自然人（以下简称自然人）提供研发服务、 软件服务、设计服务、咨询服务、广播影视节目（作品）制 作服务、文化服务、教育服务（以下统称符合规定的应税交 易），支付价款的境内单位为扣缴义务人，按照本办法规定代 扣代缴增值税”，上位法依据很充分。

只是，财税微波有两个困扰，一是境内支付单位都已经扣缴申报了，为什么还得要纳税义务人开具发票？二是境内支付单位扣缴申报之后，境内自然人能申请代开专用发票吗？